L’Accordo Ue-Mercosur è stato firmato il 17 gennaio in Paraguay, ma la sua attuazione rapida, almeno per la parte esclusivamente commerciale, rischia di essere nuovamente frenata a causa della mozione che il parlamento europeo ha approvato il 20 gennaio a Strasburgo, con appena dieci voti di scarto, che chiede un parere sulla sua compatibilità con i Trattati Ue alla Corte europea di giustizia. Tra l’altro, il voto ha certificato il passaggio al fronte pro-Mercosur della delegazione di Fratelli d’Italia al parlamento europeo, in coerenza con le posizioni del governo Meloni, dopo le concessioni ottenute sul fronte dei fondi per gli agricoltori europei, delle salvaguardie in caso di aumento improvviso delle importazioni di certi prodotti agricoli sudamericani (o di un calo dei prezzi), e della “reciprocità” degli standard produttivi.

Contro la risoluzione hanno votato compatti gli eurodeputati di Fratelli d’Italia (spaccando in due il gruppo conservatore Ecr), quelli di Forza Italia e quelli del Pd, mentre a favore si sono espressi gli europarlamentari della Lega, di Alleanza verdi-sinistra e dei 5 Stelle. Per poter votare la ratifica dell’Accordo, il parlamento europeo dovrà ora aspettare il parere della Corte Ue, che generalmente prende dai diciotto mesi ai due anni per le sue sentenze, anche se in questo caso potrebbe agire in modo più rapido.

D’altra parte, la Commissione europea ha avuto mandato dal Consiglio Ue di procedere all’applicazione provvisoria dell’Accordo (sempre per quanto riguarda solo la parte riguardante il commercio), in attesa della ratifica finale. Questa possibilità è ora sul tavolo, e spetta alla Commissione decidere.

Per ragioni di correttezza nei rapporti con il parlamento europeo, e nello spirito degli accordi di collaborazione tra le due istituzioni, la Commissione aveva dato assicurazioni agli eurodeputati sul fatto che non avrebbe fatto uso del potere di attuazione anticipata dell’Accordo, e che avrebbe atteso la ratifica. Ma questo impegno era stato preso dall’esecutivo comunitario nella settimana precedente all’approvazione della risoluzione.

La Commissione ha preso nota del voto di Strasburgo con forte disappunto, ricordando di avere già chiarito con gli eurodeputati tutti i punti dell’Accordo su cui verte la richiesta di verifica della compatibilità con i Trattati dell’Unione. Questo sviluppo inatteso della vicenda (un primo tentativo di chiedere il parere della Corte di giustizia era stato bloccato dalla maggioranza dei capigruppo politici a novembre), insieme alle forti pressioni da parte della maggioranza degli Stati membri e a considerazioni politiche sulla necessità di non mettere ancora alla prova la pazienza dei partner del Mercosur, potrebbero indurre la Commissione a procedere all’attuazione provvisoria.

Il rischio, però, in questo caso, è che il parlamento europeo risponda con irritazione a una decisione che sarebbe vista come una mancanza di rispetto delle sue prerogative (sebbene non come una violazione dal punto di vista giuridico). Prima di entrare più in dettaglio sugli specifici punti controversi sottoposti al parere della Corte di giustizia, vale la pena di ricordare a grandi linee che cosa prevede l’Accordo con il Mercosur.

Nella situazione geopolitica attuale – caratterizzata dall’imprevedibilità delle mosse di Trump, dai suoi attacchi e da quelli della Russia di Putin all’ordine internazionale basato sulle regole –, con il ritorno del protezionismo, con la necessità dell’Unione di diversificare gli approvvigionamenti energetici e di materie prime, e con le tensioni con la Cina per via della sua politica commerciale sempre più aggressiva, non sfugge a nessunoilvalore strategico per gli europei di un accordo di libero scambio con i quattro Paesi sudamericani – Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay – che rappresentano insieme il quinto Pil del mondo, e un mercato di 295 milioni di persone. L’Accordo con il Mercosur prevedel’eliminazione graduale del 90% degli attuali dazi nel commercio bilaterale, compresi quelli del 35% che interessano oggi le esportazioni europee di componenti auto e di bevande alcoliche.

Nell’Unione, l’industria dell’auto (soprattutto tedesca), e i settori chimico, farmaceutico e dei macchinari, nonché i produttori di vini e alcol, formaggi e cioccolato, guardano con estremo favore alle prospettive di ingresso a dazi zero o molto bassi sui mercati dei quattro Paesi sudamericani. Ben 344 denominazioni geografiche protette dei Paesi Ue saranno tutelate anche nel Mercosur, tra le quali 57 italiane (trenta vini, nove formaggi, nove insaccati o carni lavorate, e nove altre specialità alimentari), con il divieto di imitazione e di utilizzo dell’Italian sounding (come il famoso “parmesan”), molto comune in Paesi con fortissime componenti di immigrazione italiana.

Si calcola che i prodotti alimentari autenticamente italiani costino oggi fino a due o tre volte di più delle loro imitazioni in Sudamerica. E la Commissione prevede che l’Accordo genererà un potenziale aumento del 50% delle esportazioni agroalimentari dell’Unione verso il Mercosur.

Il pacchetto concordato con i Paesi del Mercosur è composto, in realtà, di due accordi separati, non paralleli ma consecutivi: il primo è l’Accordo commerciale interinale (Interim Trade Agreement, Ita), rigorosamente limitato al commercio e di competenza esclusiva comunitaria (negoziato dalla Commissione su mandato del Consiglio Ue, con ratifica da parte del solo parlamento europeo e voto finale dello stesso Consiglio, a maggioranza qualificata); il secondo è l’Accordo di partenariato (Eu-Mercosur Partnership Agreement, Empa), che è invece di “competenza mista”, e necessita quindi della ratifica da parte dei parlamenti nazionali di tutti i Paesi Ue. L’Empa va ben oltre il settore del commercio, comprendendo anche investimenti, servizi e trasporti, appalti pubblici, sviluppo sostenibile e ambiente (con impegni vincolanti per il rispetto dell’Accordo sul clima di Parigi e per la lotta alla deforestazione e la tutela della biodiversità), gestione delle risorse (energia e materie prime critiche).

È prevista anche una cooperazione politica in vari campi, tra cui le norme fitosanitarie e il benessere degli animali, i diritti umani, la sicurezza, l’innovazione e l’intelligenza artificiale. L’Accordo commerciale interinale verrà applicato fino a quando non saranno completate (non c’è un limite temporale) tutte le ratifiche nazionali dell’Empa.

Dopodiché l’Ita sarà sostituito dallo stesso Empa. L’Accordo interinale, come abbiamo visto, potrebbe ora essere messo in attuazione provvisoria anticipata dalla Commissione, che ha un solo vincolo giuridico: deve aspettare il completamento della ratifica di almeno uno dei Paesi del Mercosur, come ha spiegato durante la conferenza stampa conclusiva del vertice Ue straordinario del 22 gennaio la presidente della Commissione, Ursula von der Leyen:

“Saremo pronti quando loro saranno pronti”. A quel punto, l’Ita potrà cominciare a essere applicato dall’Unione, e – ammesso che non sia bocciato dal parlamento europeo – potrebbe poi restare in vigore indefinitamente, o comunque fino all’ultima ratifica nazionale dell’Empa da parte dell’ultimo Stato membro, se mai ci sarà.

C’è un precedente: un altro accordo di libero scambio simile, quello dell’Unione con il Canada (Ceta), entrato in vigore “provvisoriamente”, nella sua parte esclusivamente commerciale, il 21 settembre 2017, e che continua a essere applicato da più di otto anni, mentre la sua versione definitiva è stata ratificata finora solo da diciassette Stati membri dell’Unione. Passiamo ora ai punti controversi inclusi nella risoluzione del parlamento europeo, che chiede il parere della Corte di giustizia.

Il primo è focalizzato su un’obiezione “sovranista”, che molto probabilmente sarà respinta dalla Corte; gli altri due riguardano invece delle preoccupazioni ambientali e di sicurezza dei consumatori e fitosanitaria, forse eccessive, ma che potrebbero essere chiarite ulteriormente, e utilmente, nel parere della Corte. Innanzitutto, nella risoluzione, si contesta la competenza comunitaria esclusiva dell’Accordo interinale col Mercosur, e in particolare la ratifica affidata al solo parlamento europeo, con approvazione finale del Consiglio Ue (senza che si pronuncino quindi i parlamenti nazionali degli Stati membri); viene inoltre messo in questione il potere attribuito alla Commissione di procedere all’applicazione provvisoria sulla base del solo mandato (a maggioranza qualificata) da parte del Consiglio.

Il secondo punto riguarda il “meccanismo di riequilibrio” (Non-violation Complaint Mechanism), una clausola dell’Ita (art. 21) sulla risoluzione delle controversie, che prevede la possibilità che una delle due parti (il “ricorrente”) possa contestare una nuova misura adottata dalla controparte (“parte convenuta”), se considera che abbia conseguenze negative sui benefici commerciali attesi dall’Accordo.

Se la questione non è risolta con una mediazione, è prevista la costituzione di un panel di arbitrato indipendente. Se il panel di arbitrato riconosce le sue ragioni, il ricorrente può sospendere alcune concessioni commerciali previste dall’Accordo a vantaggio della controparte, o chiedere a quest’ultima delle compensazioni per gli effetti negativi subiti, e comprovati, sui propri scambi commerciali.

Gli eurodeputati promotori della risoluzione vedono in queste disposizioni – e in particolare nel punto b dell’articolo 21.20 (che fa riferimento alla possibilità per la parte convenuta di ritirare o emendare la misura contestata dal ricorrente, per evitare la sospensione delle concessioni commerciali) – il rischio “che il meccanismo possa essere usato dai Paesi del Mercosur per esercitare pressioni sulla Ue affinché si astenga dall’adottare o applicare una legislazione e altre misure relative alla protezione del clima e dell’ambiente, alla sicurezza alimentare o al divieto di determinati pesticidi”, limitando così la sovranità normativa dell’Unione. La terza obiezione riguarda il capitolo 18 dell’Accordo interinale, che, secondo i promotori della risoluzione, “limita l’applicazione del principio di precauzione”.

Previsto dall’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione, questo principio consente di adottare misure restrittive in caso di rischi potenziali per la salute o per l’ambiente, anche in assenza di prove conclusive e di un pieno consenso scientifico su tali rischi. Il punto 2 dell’articolo 18.10 dell’Ita indica le circostanze in cui si applica il principio di precauzione (quando “sussiste il rischio di un grave degrado ambientale o per la sicurezza e la salute sul lavoro”).

I promotori della risoluzione temono che questa definizione, piuttosto ristretta, comporti una riduzione dei livelli di protezione della salute, dei consumatori e dell’ambiente nell’Unione, o che possa giustificare una richiesta di risarcimento da parte dei Paesi del Mercosur, qualora l’Unione adottasse misure basate su un’interpretazione più ampia del principio di precauzione. Secondo la Commissione, le tre questioni sollevate nella mozione del parlamento europeo in merito all’Accordo “sono ingiustificate”.

Lo ha sottolineato, dopo il voto di Strasburgo, il portavoce per il Commercio internazionale dell’esecutivo comunitario, Olof Gill. Riguardo al primo punto, ha spiegato il portavoce, “gli accordi sono stati negoziati e firmati conformemente alle procedure previste dai Trattati”, e “le direttive negoziali del Consiglio Ue prevedono esplicitamente un accordo interinale su questioni di competenza dell’Unione”, come d’altra parte è già successo in precedenza.

Sul secondo punto, Gill ha ricordato che il “meccanismo di riequilibrio” non è affatto una novità, ma è già previsto e codificato dall’Organizzazione mondiale del commercio (Wto), come d’altra parte si ricorda nell’Accordo Ita (art. 20.5).

Inoltre, un meccanismo equivalente è già stato incluso nell’Accordo commerciale interinale dell’Unione con il Cile, firmato il 13 dicembre 2023 ed entrato in vigore il primo febbraio 2025. Il portavoce ha rilevato che questo meccanismo “non può essere utilizzato dai Paesi del Mercosur per esercitare pressioni sulla Ue affinché non promulghi o applichi leggi e altre misure volte a perseguire i suoi obiettivi politici”, anche perché “il meccanismo esclude esplicitamente qualsiasi possibilità per il panel di arbitrato di richiedere a una delle parti di modificare le proprie misure”.

Il riferimento, in questo caso, è al punto 10c dell’art. 21.14 dell’Accordo Ita (“la parte convenuta non è obbligata a ritirare la misura in questione”).

Quanto al principio di precauzione, infine, il portavoce della Commissione ha assicurato che gli accordi con il Mercosur “non ne comprometteranno l’applicazione”, “non ridurranno i controlli sulle importazioni agricole” dai Paesi sudamericani nell’Unione, e “non comprometteranno i rigorosi standard sanitari e fitosanitari (Sps) dell’Unione”, né “la sicurezza dei consumatori europei”. Questo, ha concluso Gill, “è confermato sia nel testo dell’Accordo (nei capitoli sulle norme sanitarie e fitosanitarie, e su commercio e sviluppo sostenibile), sia nelle dichiarazioni della Commissione sugli standard di produzione applicati ai prodotti agroalimentari importati e sui controlli Sps”.

Con queste dichiarazioni, che riguardano la reciprocità negli standard produttivi, la Commissione si è impegnata a ridurre allo “zero tecnico”, per i prodotti agroalimentari importati, i livelli massimi di residui ammessi per le sostanze più pericolose (nei pesticidi, nei biocidi e negli additivi per mangimi) vietate nell’Unione. Tuttavia, va detto che il pronunciamento della Corte di giustizia potrà fornire preziose precisazioni sugli ultimi due punti, ed eventualmente rafforzare le argomentazioni fornite dalla Commissione, con una solida interpretazione giuridica, che chiarisca le ambiguità rilevate dal parlamento europeo.

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