Premierato, autonomia differenziata e riforma della magistratura: le tre riforme volute dalla maggioranza di governo vengono presentate come risposte separate a esigenze distinte. Ma, osservando gli effetti combinati che esse producono sul nostro sistema, appare palese un comune denominatore: il rafforzamento dell'esecutivo a scapito degli altri poteri dello Stato.

Se il premierato punta a trasformare la maggioranza parlamentare in una diretta emanazione del capo del Governo, l’autonomia differenziata - come inizialmente concepita, prima del monito della Consulta - tende a spostare nelle mani dei ministri la gestione dei livelli minimi di prestazioni e servizi che devono essere garantiti in modo uniforme ai cittadini quando sono coinvolti diritti civili e sociali (i LEP). A chiudere il cerchio, la riforma della magistratura, nel ridefinire il ruolo del Pubblico Ministero, apre la strada a nuove forme di condizionamento politico-organizzativo.

In questo articolo analizziamo nel dettaglio come ciascun tassello contribuisca a questa, pur silenziosa, transizione istituzionale. Di cosa parliamo in questo articolo:

Il premierato L’autonomia differenziata Riforma della magistratura Conclusioni Il premierato In sintesi, oggi il sistema è questo: i cittadini eleggono il Parlamento; dal Parlamento nasce una maggioranza; la maggioranza sostiene un governo guidato da un Presidente del Consiglio nominato dal Presidente della Repubblica, dopo consultazioni volte a individuare una figura in grado di ottenere la fiducia. Nel corso della legislatura, se la maggioranza cambia - per rotture, scissioni, nuove convergenze - il Parlamento può provare a formare un governo diverso senza tornare automaticamente alle elezioni.

La riforma sul premierato cambia questo schema. Introduce l’elezione diretta del Presidente del Consiglio da parte dei cittadini e prevede che una futura legge elettorale disciplini il nuovo sistema, ma stabilisce sin d’ora un punto essenziale: al partito o alla coalizione che sostiene il Presidente eletto deve essere assegnato un numero di seggi sufficiente a garantire la maggioranza in Parlamento (“premio di maggioranza”).

In termini operativi, chi esce dalle elezioni come Presidente del Consiglio trascina con sé una maggioranza in entrambe le Camere. Un secondo punto qualificante sta nella gestione delle crisi parlamentari.

In particolare, se il Parlamento nega la fiducia al Governo, la crisi non viene gestita secondo l’attuale fisiologia parlamentare - ricerca di maggioranze alternative e di nuovi equilibri, cambi di governo entro la stessa legislatura - ma attraverso meccanismi che tendono a condurre allo scioglimento delle Camere, nella logica per cui la maggioranza è strutturalmente agganciata a chi esce vincitore dalle elezioni. In questo scenario, il Presidente della Repubblica conserva funzioni formali, ma a differenza di quanto accade ora, il suo spazio di scelta nella gestione della crisi è compresso entro automatismi predeterminati dalla riforma.

Dunque, se il Parlamento risulta ancor più depotenziato rispetto a quanto già non sia e il ruolo del Quirinale viene ricondotto entro binari più rigidi rispetto all’attuale prassi, il risultato è una concentrazione di potere nelle mani di un unico soggetto - il Presidente del Consiglio - che regge i fili non solo dell'esecutivo, ma anche delle Camere, senza un contestuale rafforzamento di contrappesi istituzionali. Vediamo ora cosa accade con le altre due riforme costituzionali.

L’autonomia differenziata La legge sull’autonomia differenziata (n. 86/2024), in attuazione dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, è stata costruita sulla centralità del Governo nel negoziato con le Regioni e, soprattutto, nella definizione dei LEP (livelli essenziali delle prestazioni). Una Regione chiede ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi della legge; l’esecutivo avvia negoziati con la Regione fino a definire il testo dell’intesa, lo approva in Consiglio dei ministri e poi presenta alle Camere un disegno di legge che recepisce l’intesa stessa.

Il baricentro del procedimento, dunque, è nella fase negoziale tra esecutivo nazionale ed esecutivo regionale; il Parlamento interviene solo successivamente, in sede di approvazione della legge di recepimento. L’autonomia differenziata fra sogni, rischi ed esiti imprevedibili Un punto essenziale è quello dei LEP, i livelli minimi di prestazioni e servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sul territorio nazionale quando sono coinvolti diritti civili e sociali.

La legge collega il trasferimento di funzioni alle Regioni in tali ambiti alla previa determinazione di detti livelli e delega il Governo ad adottare i decreti legislativi in materia. Il testo originario prevedeva che i LEP fossero tradotti in standard concreti, con la quantificazione di costi e fabbisogni, e aggiornati nel tempo mediante atti del Presidente del Consiglio, i dPCM.

Ma sulla legge è intervenuta la Corte costituzionale (sentenza n. 192/2024). La Corte non ha dichiarato incostituzionale l’intera legge n. 86/2024, ma ha inciso su alcuni snodi centrali: da un lato, ha chiarito che l’attribuzione alle Regioni non può avvenire in modo indistinto per “materie” o “ambiti di materia”, ma deve riguardare specifiche funzioni puntualmente individuate; dall’altro lato, ha ravvisato un contrasto con la Costituzione nel modo in cui la legge rimetteva all’esecutivo scelte troppo ampie sulla determinazione e sull’aggiornamento dei LEP, con criteri di delega insufficientemente stringenti; infine, ha dichiarato illegittimo il ricorso al dPCM per l’aggiornamento degli stessi LEP.

Dunque, l’intervento della Corte ha toccato proprio i punti in cui la legge, per come era congegnata, comprimeva il ruolo delle Camere su scelte che incidono sull’eguaglianza di tutti i cittadini. È qui che si coglie il nocciolo comune con il premierato, nelle intenzioni dell’attuale Governo: spostare il baricentro del sistema verso l’esecutivo e, in particolare sul suo vertice, riducendo gli spazi del Parlamento.

Nel premierato, agganciando la maggioranza parlamentare all’investitura del capo del Governo; nell’autonomia differenziata, invece, attribuendo un ruolo da protagonista a Governo e capo dell’esecutivo nella definizione del minimo comune dei diritti da garantire su tutto il territorio nazionale e nel loro aggiornamento, finché la Corte non è intervenuta a correggere questa impostazione. Riforma della magistratura Il terzo tassello è la riforma della magistratura - sulla quale a marzo si terrà il referendum confermativo - che separa le carriere di giudici e pubblici ministeri, ridisegna gli organi di autogoverno e riorganizza la giustizia disciplinare.

Come è stato già spiegato, con la distinzione dei percorsi tra magistrati requirenti e giudicanti, dotati ciascuno di un proprio organo di autogoverno, il PM risponderebbe solo a se stesso del modo in cui esercita il proprio potere, con una sostanziale autoreferenzialità: in questo quadro, obbligato costituzionalmente all’esercizio dell’azione penale (articolo 112 della Costituzione), sarebbe privo di un contrappeso equivalente. Peraltro, la separazione rischia di accentuare il suo ruolo di “avvocato dell’accusa”, quindi la sua identificazione come parte strutturalmente orientata alla richiesta di condanna, e meno attenta - nei fatti - alla funzione di garante della legalità anche a favore dell’indagato.

Forse la consapevolezza dell’eccessivo rafforzamento del potere del pubblico ministero è alla base dell’ipotesi, emersa da dichiarazioni politiche, di sottrarre la polizia giudiziaria al controllo dei PM. Queste dichiarazioni tolgono forza all’affermazione per cui l’esecutivo non intenderebbe nemmeno in futuro esercitare alcun controllo sui magistrati.

È vero che la polizia giudiziaria non potrebbe essere ricondotta a una dipendenza funzionale dal ministero della Giustizia senza una nuova riforma costituzionale, essendo previsto dalla Carta che l’autorità giudiziaria ne disponga direttamente (art. 109).

Ma l’esecutivo, per bilanciare il ruolo del PM quale emergerebbe dalla riforma, potrebbe comunque incidere sul contesto materiale delle indagini, condizionandole attraverso leve amministrativo-organizzative, come l’attribuzione di risorse, l’indicazione di priorità operative e altro. Conclusioni In conclusione, il premierato tende a trasformare la maggioranza parlamentare in una proiezione del capo dell’esecutivo, restringendo lo spazio di gestione delle crisi all’interno delle Camere.

L’autonomia differenziata, nella sua impostazione originaria, concentrava sul Governo, e sul Presidente del Consiglio, passaggi decisivi riguardanti i LEP, cioè la soglia minima dei diritti, tanto che la Corte costituzionale è dovuta intervenire richiamando il ruolo costituzionale del Parlamento e bocciando il ricorso a dPCM. La riforma della magistratura, separando più nettamente il ramo requirente e ridisegnandone autogoverno e disciplina, rischia di rafforzare il PM, ed è su questa premessa che potrebbe rendersi necessario un “bilanciamento” da parte dell’esecutivo.

Unendo i puntini, la direzione è chiara. E, se ancora servivano conferme, le fornisce la proposta di legge elettorale, a completamento della riforma del premierato: il premio di maggioranza previsto - commenta il professor Roberto D’Alimonte - consentirebbe alla maggioranza pro tempore di prendersi anche il Quirinale, oltre al resto.

C’è bisogno di aggiungere altro?