Notizie
Lotta all’odio e libertà di critica: il nuovo Ddl sull’antisemitismo solleva dubbi di natura giuridica e interpretativa
Il 4 marzo scorso, il Senato ha approvato in prima lettura il disegno di legge n. 1004, recante “Disposizioni per il contrasto all’antisemitismo e per l’adozione della definizione operativa di antisemitismo”. Si tratta di un provvedimento che interviene su un terreno particolarmente sensibile ove si confrontano e vanno bilanciate, da un lato, la tutela contro le discriminazioni, dall’altro, alcune libertà costituzionali.
Al di là dell’obiettivo che persegue, legittimo e lodevole, il testo merita attenzione per la tecnica normativa utilizzata e per le questioni che può porre sul piano applicativo. Per capire la portata del disegno di legge, quindi, è utile guardare a ciò che esso prevede in concreto.
Il testo del disegno di legge L’articolo 1 contiene innanzitutto una disposizione di principio. La Repubblica italiana, in attuazione dell’articolo 3 della Costituzione, ripudia ogni forma di antisemitismo, favorisce azioni volte a contrastarne qualunque espressione e ostacola la diffusione del pregiudizio antisemita in Italia, ferme restando la libertà di critica politica e di espressione del pensiero, nonché la libertà di riunione e di associazione, nel rispetto dei princìpi costituzionali.
Nello stesso articolo il legislatore adotta, “ai fini delle attività e delle disposizioni” previste dalla legge, la definizione operativa di antisemitismo formulata dall’IHRA (International Holocaust Remembrance Alliance) nel 2016 - “ivi inclusi i relativi indicatori, necessari ai fini dell’applicazione della legge medesima” - e ne riproduce anche il nucleo centrale. Per antisemitismo si intende “una determinata percezione degli Ebrei che può essere espressa come odio nei loro confronti”, con manifestazioni verbali o fisiche dirette verso persone ebree e non ebree, beni, istituzioni della comunità e luoghi di culto ebraici.
L’articolo 1 prevede inoltre che le istituzioni della Repubblica collaborino per individuare gli interventi necessari a prevenire e contrastare qualunque atto o manifestazione di antisemitismo che costituisca una minaccia non solo verso una parte dei cittadini, ma anche nei confronti della convivenza civile, della stabilità sociale e della sicurezza pubblica. L’articolo 2 disciplina la Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo.
La Strategia è adottata ogni tre anni dal Consiglio dei ministri, sulla base della proposta elaborata dal Coordinatore di cui all’articolo 4, e persegue tre obiettivi: prevenire e contrastare ogni forma di antisemitismo, nonché di odio e discriminazione nei confronti delle persone ebree e delle comunità e istituzioni ebraiche; promuovere la conoscenza, il rispetto e la valorizzazione della storia, della cultura e della vita ebraiche; rafforzare la coesione sociale e assicurare adeguate misure di sicurezza alle comunità ebraiche e ai loro luoghi di aggregazione. L’articolo 3 prevede le linee di azione della Strategia.
Tra queste rientrano il monitoraggio degli episodi di antisemitismo mediante la banca dati (di cui all’articolo 8 della legge n. 121 del 1981) relativa alle informazioni in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità; le misure contro il linguaggio d’odio antisemita online, sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM); le azioni formative rivolte a docenti e le attività didattiche rivolte agli studenti, anche in occasione del Giorno della Memoria, in merito alla conoscenza del fenomeno dell’antisemitismo e della diaspora ebraica; la formazione del personale delle Forze armate, delle Forze dell’ordine, della carriera prefettizia e della magistratura; le campagne informative del servizio pubblico; le iniziative nel mondo associativo e sportivo. Per il settore scolastico il testo richiama anche i tavoli permanenti e il tavolo tecnico previsti dalla legge in tema di bullismo e cyberbullismo (n. 71 del 2017), mentre per le università dispone che, nel rispetto della loro autonomia, esse favoriscano attività di ricerca, seminari e collaborazioni, adottino misure di prevenzione, monitoraggio e contrasto degli atti di antisemitismo e possano individuare un soggetto interno preposto alla verifica e al controllo delle azioni conseguenti, in linea con il codice etico delle stesse università e in conformità a quanto previsto dalla Strategia nazionale.
L’articolo 4 disciplina la figura del Coordinatore nazionale per la lotta contro l’antisemitismo presso la Presidenza del Consiglio. Egli cura la predisposizione della Strategia nazionale e dei suoi successivi aggiornamenti e presiede il Gruppo tecnico di lavoro incaricato di coadiuvarlo nella redazione, nello sviluppo e nell’aggiornamento della Strategia stessa.
Il disegno di legge disciplina anche la composizione del Gruppo tecnico, includendovi rappresentanti di amministrazioni, istituzioni e organismi specificamente individuati. L’articolo 5 contiene, infine, la clausola di invarianza finanziaria.
Nel corso dell’iter parlamentare il testo è cambiato in modo significativo rispetto ad altre proposte confluite nell’esame del Senato, tra cui il disegno di legge Delrio. Quella proposta presentava una più marcata concentrazione sul contrasto ai contenuti antisemiti diffusi online e prevedeva una delega al Governo per disciplinare il tema delle piattaforme digitali e del coordinamento con il quadro europeo, in particolare con il Digital Services Act.
Il testo approvato dal Senato, invece, ha un’impostazione diversa: costruisce una cornice generale e rinvia in larga parte alla futura attuazione di una Strategia nazionale, alle sue linee di azione e alla figura del Coordinatore. Anche per questo, la valutazione del testo non può fermarsi alla dichiarazione di principio contenuta nell’articolo 1, ma deve interrogarsi anche sulla qualità dello strumento scelto e sui margini interpretativi che esso lascia aperti.
Le criticità del disegno di legge Una prima criticità è di tecnica normativa e ampiezza interpretativa. La definizione operativa di antisemitismo elaborata dall’IHRA, recepita nel disegno di legge, è stata concepita in ambito internazionale come strumento operativo di orientamento e di riconoscimento del fenomeno, e non come enunciazione giuridicamente vincolante.
Il disegno di legge, invece, la introduce nell’ordinamento, insieme ai relativi indicatori, come parametro di riferimento per l’attuazione delle misure previste dalla legge stessa. Tra gli indicatori individuati dall’IHRA - che sono, in buona sostanza, esempi di comportamenti che possono essere considerati antisemiti – rientrano l’incitamento o la giustificazione della violenza contro gli ebrei, la diffusione di stereotipi sul loro presunto potere collettivo, l’attribuzione agli ebrei di responsabilità collettive per fatti reali o immaginari, il negazionismo o la minimizzazione della Shoah, la negazione al popolo ebraico del diritto all’autodeterminazione, l’uso di immagini e simboli dell’antisemitismo classico per descrivere Israele o gli israeliani; il paragone tra la politica israeliana contemporanea e quella nazista; l’attribuzione agli ebrei nel loro insieme della responsabilità per le azioni dello Stato di Israele.
Il richiamo del disegno di legge a indicatori molto diversi tra loro, come criteri interpretativi di una definizione ampia come quella IHRA, priva della tassatività richiesta a una fattispecie normativa, solleva dubbi sull’applicabilità di quest’ultima in modo uniforme e prevedibile. Inoltre, è vero che la definizione afferma che la critica a Israele, se analoga a quella rivolta a qualsiasi altro paese, non può essere considerata antisemita, e lo stesso disegno di legge precisa che restano ferme la libertà di critica politica e di espressione del pensiero, nonché la libertà di riunione e di associazione, nel rispetto dei princìpi costituzionali.
Tuttavia, la compresenza nello stesso quadro normativo di questa clausola generale e di esempi molto specifici e, al contempo, eterogenei di condotte antisemite può rendere più labile il confine interpretativo fra ciò che è lecito e ciò che non lo è. In concreto, il rischio è che possano essere identificate come manifestazioni antisemite delle posizioni che, pur criticando duramente l’assetto istituzionale o le politiche di Israele, si collocano nell’alveo del legittimo dibattito politico e giuridico.
Una seconda criticità riguarda il lessico utilizzato. Il disegno di legge, riproducendo la formula della definizione IHRA, afferma che l’antisemitismo è “una determinata percezione degli Ebrei che può essere espressa come odio nei loro confronti”.
Il termine “percezione” è uno dei punti più problematici della definizione, perché richiama non una condotta precisa, bensì un atteggiamento o un modo di rappresentare gli ebrei, suscettibile di manifestarsi in forme diverse. Proprio per questo la formula può creare problemi nel momento in cui viene adottata da una legge come criterio di riferimento per una serie di attività.
Un’ulteriore criticità riguarda i rapporti tra la definizione IHRA e il diritto penale. Il testo approvato in Senato non introduce un nuovo reato di antisemitismo: le fattispecie penali restano quelle già previste, compreso l’articolo 604-bis del codice penale in materia di propaganda, istigazione a delinquere e istigazione o commissione di atti di discriminazione e di violenza per motivi di discriminazione razziale, etnica o religiosa.
È vero che l’art. 1 del disegno di legge precisa che la definizione IHRA e i suoi indicatori sono funzionali alle “attività” e alle “disposizioni” di cui alla legge stessa. Tuttavia, non si può escludere che essi siano utilizzati come criterio interpretativo per valutare la matrice antisemita di condotte in ambiti diversi.
In altri termini, una volta introdotta formalmente nell’ordinamento, la definizione potrebbe concorrere a orientare la lettura di simboli, slogan, messaggi o comportamenti nei casi in cui vi siano dubbi sulla loro natura antisemita. Infine, l’articolo 3 indica linee di azione molto ampie - monitoraggio, ambiente digitale, scuola, università, formazione del personale pubblico, campagne informative - ma non entra nel dettaglio dei criteri operativi, delle procedure, delle garanzie e degli eventuali rimedi.
Parimenti, il disegno di legge prevede misure di contrasto al linguaggio d’odio antisemita online, da definire sulla base di un dialogo con l’AGCOM, ma non specifica nel dettaglio in cosa dovranno consistere. Questo potrebbe creare problemi nella fase attuativa delle norme, rimessa alla discrezionalità di chi vi dovrà provvedere: il rischio che si possa esondare dai limiti del rispetto della libertà espressiva è tanto più ampio quanto minori sono i presidi previsti dalla legge.
In conclusione, la tenuta del testo sul piano del diritto non dipenderà solo dai princìpi enunciati, ma dal concreto utilizzo della definizione IHRA e dalla formulazione delle misure previste dalla Strategia nazionale. È lì che si vedrà se la legge riuscirà a contrastare l’antisemitismo senza ampliare eccessivamente i margini interpretativi e senza creare tensioni con le libertà che dichiara di voler salvaguardare.
