L’Ucraina ha presentato domanda di adesione all’UE il 28 febbraio 2022, quattro giorni dopo l’inizio dell’invasione su larga scala da parte della Russia. In quell’occasione Zelensky chiese un’adesione immediata tramite una “procedura speciale” (che non era prevista dalle regole UE né allora né oggi).

Nelle stesse ore i leader di otto stati membri invocarono un iter accelerato, e la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen sposò l’idea che l’Ucraina “apparten[esse] alla famiglia europea”. Si trattò di un nuovo passaggio lungo la traiettoria iniziata nel 2013, quando la scelta dell’allora presidente ucraino Viktor Yanukovych di non firmare l’accordo di associazione tra l’Ucraina e l’UE fece esplodere le grandi proteste di Euromaidan.

Decine di manifestanti furono uccisi nella repressione: una parte della società ucraina pagò letteralmente con la vita l’idea di “Europa” come destino politico e morale per il proprio Paese, non come mera direzione di sviluppo socio-economico. Una relazione travagliata Al di là della cooperazione nell’ambito della Politica Europea di Vicinato, per Kyiv l’integrazione europea è stata per anni una promessa di modernizzazione e abbandono della stasi post-sovietica, spesso rivendute dai partiti filo-europei in campagna elettorale.

Per molte capitali europee, invece, le ambizioni ucraine, intensificatesi con la Rivoluzione Arancione nel 2004, andavano gestite e rappresentavano un delicato rischio geopolitico e istituzionale, in particolare ad inizio anni Duemila quando la relazione con la Russia era vista come essenziale per diversi Stati Membri. La celebre battuta, nel 2002, dell’allora presidente della Commissione Europea Romano Prodi, per cui l’Ucraina “ha le stesse probabilità di diventare uno Stato Membro dell’UE della Nuova Zelanda”, riassume bene lo scetticismo di quel ciclo storico.

Il 2014, all’indomani della rivoluzione di Maidan, segna un primo spartiacque: l’accordo di associazione UE‑Ucraina viene firmato in due tempi (marzo e giugno 2014) ed entra pienamente in vigore il 1° settembre 2017, portando con sé anche una “Deep and Comprehensive Free Trade Area” (DCFTA) che aggancia ampie porzioni di legislazioni e standard europei. Nello stesso decennio arriva un altro simbolo concreto, tanto atteso da milioni di ucraini: dal giugno 2017 i cittadini ucraini con passaporto biometrico possono viaggiare senza visto per brevi soggiorni (90 giorni su 180) nell’area Schengen (con le eccezioni applicabili nel quadro UE).

Eppure, fino al 2022, l’adesione resta un “orizzonte” più che un calendario politico: la Commissione stessa, nella sua valutazione del 2022, lega il percorso a riforme strutturali su Stato di diritto, corruzione e influenza oligarchica, riconoscendo progressi ma segnalando fragilità sistemiche. Sullo sfondo pesa la cosiddetta enlargement fatigue, maturata in Europa dopo il grande allargamento ad Est del 2004 e accentuata negli anni di crisi economica e austerità post-2008; non a caso l’ultimo ingresso nella famiglia europea rimane quello della Croazia nel 2013.

È solo con la guerra d’invasione russa che le prospettive ucraine si fanno più concrete: d’altronde, l’allargamento UE è, prima di tutto, una scelta politica. Come funziona l’accesso UE: i criteri di Copenaghen e l’EU acquis Il Trattato sull’Unione europea prevede un lungo iter per l’ammissione di un nuovo Stato membro, che passa per dettagliati negoziati tecnici su 33 diversi capitoli tematici.

È un percorso scandito da valutazioni della Commissione Europea e decisioni prese all’unanimità dagli Stati membri. La bussola fondamentale sono i cosiddetti “criteri di Copenaghen”: stabilità delle istituzioni democratiche e dello stato di diritto; economia di mercato funzionante; capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione, inclusa l’applicazione di tutte le norme europee esistenti.

Sul piano tecnico, l’adeguamento riguarda i 33 capitoli dell’EU acquis: per la metodologia oggi utilizzata nei negoziati, questi capitoli sono organizzati in sei cluster — Fundamentals; Internal Market;

Competitiveness and inclusive growth; Green agenda & sustainable connectivity;

Resources, agriculture & cohesion; External relations — con una regola politica decisiva: i “Fundamentals” si aprono per primi e si chiudono per ultimi, perché condizionano ritmo e credibilità dell’intero percorso.

Quando, il 17 giugno 2022, la Commissione europea ha raccomandato di concedere all’Ucraina lo status di paese candidato, ha allegato anche una lista di priorità immediate (“sette passi”): riforma della Corte costituzionale; prosecuzione della riforma giudiziaria; anticorruzione (inclusa la governance delle agenzie SAPO e NABU); antiriciclaggio; attuazione della legge “anti‑oligarchi” secondo le indicazioni della Venice Commission; armonizzazione della normativa sui media audiovisivi; revisione della legislazione sulle minoranze nazionali. Nel “Ukraine 2024 Report” la Commissione ricostruisce la sequenza che ha portato all’apertura formale dei negoziati nel giugno 2024, segnalando che i “passi rimanenti” indicati in precedenza erano stati completati, le riforme erano state cioè considerate soddisfacenti da Bruxelles, e consentendo così l’adozione del quadro negoziale.

Il punto, però, è che l’acquis richiede anni di screening, apertura e chiusura dei cluster e, soprattutto, decisioni unanimi a ogni snodo (dall’avanzamento alla ratifica finale). Qui entrano in gioco i veti nazionali: da anni, l’opposizione politica più sistematica viene attribuita all’Ungheria di Viktor Orbán, mentre la Slovacchia di Robert Fico, l’altro governo vicino alle posizioni del Cremlino, lega il proprio sostegno a una “interpretazione rigorosa” delle condizioni di adesione.

Entrambi i paesi, e in questo non sono soli, insieme alle estreme destre e ai partiti populisti di larga parte dell’UE, denunciano inoltre i presunti costi insostenibili di un eventuale accesso di Kyiv sul bilancio dell’Unione. Secondo Roman Petrov, Jean Monnet Chair in EU Law alla National University of Kyiv-Mohyla Academy, si è venuto a creare un paradosso: i cluster “ufficialmente” non risultano aperti, ma i lavori tecnici procedono in forme informali, attraverso il cosiddetto formato di Leopoli, in attesa che l’unanimità politica consenta di trasformare questi progressi in tappe negoziali formalizzate.

Tuttavia, questa unanimità potrebbe non arrivare presto, nonostante il piano in dieci punti atto ad accelerare le riforme di Kyiv e l’apertura dei cluster formulato dalla Commissaria europea per l’allargamento Marta Kos e il vice primo-ministro ucraino Taras Kachka, al fine di superare il blocco di Budapest. “Per ora abbiamo problemi con un paio di paesi con chiara posizione anti-ucraina:

Ungheria, Slovacchia su tutti. Questi governi potranno cambiare in futuro certo [le elezioni ungheresi sono previste per l’aprile di quest’anno, con il partito di Orbán dietro di quasi 10 punti nei sondaggi, ndr], ma l’ondata anti-Ucraina di governi populisti di destra può al contrario aumentare, anche nell’Europa occidentale.

I paesi più a rischio sono la Francia e la Germania,” sostiene Petrov. Le difficoltà di un accesso “fast-track” Negli ultimi mesi, molti analisti e politici chiedono a gran voce un allargamento veloce e snello, non solo per Kyiv ma anche per altri paesi candidati in fase avanzata nel processo di adesione:

Montenegro, Moldova e Albania, paesi di dimensioni e rilevanza geopolitica ben inferiori all’Ucraina. Una speranza rinvigorita dall’Alta rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Kaja Kallas, che lo scorso a novembre aveva dichiarato che un ingresso di nuovi membri entro il 2030 è possibile.

Sull’Ucraina queste ipotesi sono ritornate in auge durante le lenti e opache trattative di pace tra Kyiv e Mosca mediate dagli Stati Uniti di Donald Trump. In particolare, si parla di un possibile ingresso dell’Ucraina già nel 2027 come parte della garanzie di sicurezza contro un nuovo attacco del Cremlino richieste dal presidente Zelensky, nella forma di una “membership-lite”, in cui l’Ucraina tecnicamente accederebbe all’UE senza però avere gli stessi diritti degli altri Stati membri, tra cui quello di veto.

In un recente articolo, la corrispondente UE di POLITICO Zoya Sheftalovich ha persino delineato i cinque passi per rendere un accesso nel 2027 davvero possibile. “Non credo sia una prospettiva possibile.

Bisogna prima di tutto definire il campo: se parliamo di un accesso come “Membro completo”, come è sempre stato, queste date non sono percorribili. Entro il 2027 l’Ucraina non riuscirà, non ha ancora iniziato le negoziazioni perché sono bloccate da Budapest e Bratislava,” sostiene Petrov.

“Se ci riferiamo ad altri format, bisogna ricordare che non c’è in quanto tale un concetto di “Accesso/Membro parziale”, senza potere di voto; credo siano narrazioni populiste, senza alcuna concretezza dietro. O parliamo di accesso completo, o di nient’altro, poiché altri format per ora non esistono.

Le riforme dei trattati europei, in parte anacronistici, per superare il diritto di veto, sono necessarie, ma è azzardato pensare che possano avvenire in tempi brevi”. Il presidente ucraino Zelensky, ha dichiarato in modo diplomatico che l’Ucraina farà quantomeno in modo di essere tecnicamente pronta entro il 2027, anche se il cancelliere tedesco Friedrich Merz ha già escluso la fattibilità di un accesso light per qualsiasi Stato membro, Ucraina inclusa.

E la posizione della Germania continua a pesare sugli equilibri europei. “Ci troviamo di fronte a una crescente tensione tra il tempo necessario per applicare un approccio credibile e basato sul merito e le pressioni sempre maggiori esercitate da attori esterni sui nostri paesi candidati: pressioni pensate per aumentare il costo politico del loro avanzamento verso l’UE”, ha detto Kos durante un’intervista a Tallin ad inizio febbraio.

“Il nostro modello di allargamento richiede tempo, stabilità e riforme graduali. Ma l’attuale contesto geopolitico è instabile e spesso coercitivo”, ha aggiunto, avvertendo poi che i nuovi “modelli” allo studio dovrebbero comunque partire dallo stesso “punto di base”: “la piena adesione arriva solo dopo riforme complete”, ha dichiarato Kos, che aveva già in precedenza avvertito della necessità di prevenire l’ingresso di nuovi “cavalli di Troia”, per prevenire il ripetersi dello scenario magiaro.

In cosa sperare per Kyiv? “Finchè c’è la guerra l’accesso non è possibile, ne ho scritto molto.

Non è possibile per diversi motivi: di sicurezza, economici, giuridici. E gli stessi Paesi Membri non sono pronti a questo, ad accettare un paese in guerra e quindi essere responsabili della sua sovranità territoriale secondo il principio di solidarietà UE.

Un conto è l’aiuto finanziario e militare, un altro è mandare contingenti e soldati. Quindi non è possibile un accesso finché c’è la guerra, anche se molti parlano del modello Cipro: tuttavia, la Repubblica di Cipro è entrata nell’Unione quando i combattimenti erano fermi da decenni, con un piano di pace in atto e confini chiari”, spiega Petrov.

Tuttavia, questo resta un tema di dibattito più che una posizione consolidata dell’UE. Sebbene persistano ostacoli politici, giuridici e di sicurezza, l’adesione dell’Ucraina è crescentemente percepita a Bruxelles come una sfida, sì senza precedenti, da raccogliere, piuttosto che come un’impossibilità assoluta.

Nel corso dell’ultimo anno, i preparativi per l’adesione dell’Ucraina sono avanzati su più livelli. Il già menzionato “formato di Leopoli” ha consentito agli altri 26 Stati membri, insieme alla Commissione, di anticipare alcune fasi del processo:

Kyiv ha ricevuto benchmark e criteri tecnici normalmente forniti solo durante i negoziati formali. Il lavoro procede ora a livello molto dettagliato, con la Commissione che ha già iniziato a definire dei benchmark intermedi e finali su questioni che vanno dalla riforma giudiziaria agli appalti pubblici.

Allo stesso tempo, durante la sua recente visita a Kyiv in occasione del quarto anniversario dell’invasione su larga scala, Ursula von der Leyen ha mantenuto un tono prudente, evitando di sostenere esplicitamente l’obiettivo ucraino di aderire entro il 2027 e ribadendo che l’adesione non può essere legata a scadenze fisse. Anche Kallas aveva precedentemente dichiarato di ritenere come i governi dell’UE non siano pronti a dare all’Ucraina una data per l’adesione, nonostante la richiesta in tal senso del presidente Zelensky.

“La mia impressione è che gli Stati membri non siano pronti a indicare una data concreta”, ha detto Kallas durante un panel alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco. “C’è ancora molto lavoro da fare”.

Secondo Petrov, tra i cluster oggi in discussione quello più allineato agli standard europei è l’External Relations, che comprende i capitoli sulla politica commerciale e sulla politica estera e di sicurezza. Qui l’adeguamento è soprattutto politico-diplomatico e passa dal coordinamento del ministero degli Esteri con le posizioni di Bruxelles: “è un lavoro soprattutto attinente al ministero degli Esteri, l’armonizzazione della nostra politica estera con quella dell’UE”.

Diverso il quadro per gli altri capitoli. Sul cluster "Internal Market" le riforme legislative sono tecnicamente possibili, ma potrebbero incontrare “le resistenze di alcuni settori economici, in particolare quello agricolo e alimentare”, tradizionalmente protetti dallo Stato.

Il nodo principale resta però il cluster Fundamentals, legato a Stato di diritto e corruzione, dove serviranno interventi continui e risultati concreti: “La corruzione continua, gli scandali non scompaiono e queste dimensioni saranno sempre sotto la lente dell’UE”.

Lo ha mostrato anche lo scandalo dell’estate scorsa sugli organismi anticorruzione NABU e SAPO, che il parlamento ucraino aveva votato per rendere dipendenti dal governo, con il presidente Zelensky poi costretto a fare marcia indietro dopo forti proteste popolari. Ucraina, tre aspetti da chiarire sullo scandalo corruzione Molte riforme, aggiunge Petrov, sono inoltre difficili da attuare in piena guerra, soprattutto nei settori della connettività e della transizione verde, che “richiedono non solo leggi, ma anche investimenti e capacità amministrativa”.

Petrov sottolinea poi due fattori politici spesso trascurati nel dibattito sull’adesione. Il primo riguarda l’evoluzione delle relazioni tra Stati Uniti e Unione europea: eventuali divergenze strategiche tra Washington e Bruxelles finirebbero inevitabilmente per riflettersi su Kyiv, alleata di entrambe.

In questo contesto, anche il futuro della NATO viene percepito come incerto. Se l’Alleanza dovesse ridimensionarsi o trasformarsi, molti Stati membri dell’UE potrebbero spingere per una difesa comune europea, e in quel quadro l’Ucraina, con la sua esperienza militare e il suo peso strategico, diventerebbe un partner molto ricercato.

Il secondo elemento, spesso sottovalutato, è la necessità di una riforma interna dell’Unione. L’attuale architettura istituzionale, fondata sul Trattato di Lisbona, viene considerata da diversi osservatori inadatta a sostenere un allargamento su larga scala.

L’ingresso simultaneo di Ucraina, Moldova e dei paesi dei Balcani occidentali richiederebbe cambiamenti profondi: dal superamento del voto all’unanimità in alcuni ambiti al rafforzamento delle politiche comuni, in particolare nel settore della difesa. Tuttavia, si tratterebbe di negoziati complessi e politicamente dolorosi tra i ventisette Stati Membri.

Alla fine, però, ricorda Petrov, “l’allargamento è prima di tutto un processo politico”. Senza l’unanimità degli Stati membri, anche i progressi più significativi sul piano delle riforme rischiano di non bastare: “queste sono le regole”.

Ogni parlamento nazionale dovrà ratificare l’adesione, e questo apre interrogativi difficili: “chi controllerà i processi nei parlamenti nazionali? E quali governi ci saranno quando si dovrà votare?”.

Anche un paese fortemente filoucraino come i Paesi Bassi, nel 2016, ha assistito a un controverso referendum sulla firma del trattato di associazione UE-Ucraina, che ha visto il trionfo degli euroscettici, e mantiene ad ora una posizione cauta. Cosa potrebbe succedere se la situazione si dovesse ripetere, come proposto da Orbán per l’Ungheria o in altri paesi?

Questi fattori dipendono poco da Kyiv e parecchio da una politica unica a livello comunitario. Per l’Ucraina, non rimane altro che continuare la tortuosa strada delle riforme, con sforzi e successi in ogni caso tangibili negli ultimi anni nonostante le difficoltà della guerra, e sperare in un cielo sereno sopra Bruxelles e le altre capitali dei Ventisette. *Articolo pubblicato su Osservatorio Balcani Caucaso e scritto nell’ambito di una collaborazione giornalistica europea transfrontaliera nel quadro del programma EUNEIGHBOURS EAST.

Immagine in anteprima via itssverona.it