Il 7 gennaio 2026 è entrata in vigore la legge che ha riformato le funzioni e l’assetto della Corte dei conti. La legge, nota con il nome del suo primo firmatario, il ministro per gli Affari europei Tommaso Foti, introduce una presunzione di legittimità per il funzionario pubblico nell’amministrazione del denaro e un rimborso solo fino al 30% del danno erariale, negli sparuti casi in cui gli venga attribuita una responsabilità.

Questo significa che il restante 70% del "maltolto" ricade sullo Stato, il quale in ragione dell’obbligo di pareggio di bilancio potrà solo compensare il danno con un risparmio sulla spesa pubblica, recuperando la mancata entrata con minori servizi ai cittadini. Lo spiega con chiarezza Giovanna De Minico, professoressa di Diritto costituzionale all’Università Federico II di Napoli e osservatrice permanente all’Accademia nazionale dei Lincei.

Professoressa De Minico, in che cosa e come la legge 1/2026 modifica le funzioni e l'assetto della Corte dei conti? GDM La legge è intervenuta sulle due funzioni essenziali che la Costituzione riconosce alla Corte dei conti: il controllo ex articolo 100 della Costituzione e la giurisdizione contabile, ex articolo 103.

Con questa legge il governo ha voluto alterare la sostanza delle due norme costituzionali, peraltro con legge ordinaria. Si tratta di un'operazione "uguale e contraria" a quella orchestrata con la legge di revisione costituzionale di riforma della magistratura ordinaria, fallita con il "No" referendario del popolo sovrano. Mentre con il referendum del marzo 2026 il governo ha utilizzato una legge costituzionale per conseguire un risultato -la separazione delle carriere-, qui l'esecutivo fa l’operazione opposta: utilizza uno strumento minore, la legge ordinaria, per svuotare due norme costituzionali. La rigidità costituzionale, cioè la sua immodificabilità con legge ordinaria, è violata dall'arroganza del governo, un’arroganza che attiene al metodo e non rispetta affatto la gerarchia delle fonti.

Per quanto attiene al merito invece ha agito su due punti fondamentali: ha ampliato gli atti sottoponibili alla Corte, per cui oggi anche le Regioni e gli enti locali possono chiedere di sottoporre i loro atti alla sua valutazione, ma ne ha modificato in maniera essenziale la funzione di controllo. Con la legge attuale se la Corte tace per 30 giorni il silenzio equivale al visto anche se non rilasciato.

Alla luce della prima modifica -l’estensione del controllo su atti inizialmente non previsti- la funzione di supervisione sembrerebbe persino incrementata ma, leggendo la norma nella sua interezza, si estende semplicemente la presunzione di legittimità su tutti gli atti e si esonera il funzionario da responsabilità contabile, risultando dunque indebolito il controllo. La riforma apporta quindi un controllo fittizio sulla gestione del patrimonio contabile pubblico?

GDM Portiamo fino in fondo il ragionamento del legislatore: se il silenzio della Corte è uguale al visto in ragione di una finzione giuridica e se il rilasciato visto copre l’atto con una presunzione di legittimità, la fictio coprirà anche il silenzio con l’effetto di sottrarre il funzionario dalla responsabilità perché l’atto da illecito è diventato lecito. Comprendiamo, allora, che con legge ordinaria si interviene sul controllo, apparentemente dilatando il suo raggio di azione ma sostanzialmente svuotandolo di contenuto.

La legge ha negato il valore neutrale e obiettivo al sindacato della Corte, la quale se controlla o non controlla è lo stesso. In questo modo ha peraltro privato di dignità il suo potere per regalare al governo, ancora una volta, l’immunità, l'esenzione dal giudizio imparziale, in poche parole la libertà di agire noncurante di ogni limite.

Può spiegarci che tipo di responsabilità aveva previsto l’ordinamento prima della modifica di questa riforma? GDM La responsabilità contabile è sui generis, né civile e né penale, è un genere a sé stante e la sanzione -dice la Corte costituzionale (nella sentenza 132/2024)- ha una triplice funzione in linea con questa natura atipica.

In primo luogo, il funzionario deve restituire il "maltolto", profilo questo che rimanda a una funzione risarcitoria; a questa se ne aggiunge una di deterrenza, poiché disincentiva il ripetersi della condotta illecita. La terza e ultima funzione è quella punitiva, classica del diritto penale.

Questo quadro normativo ci indica che se un funzionario, nel maneggiare il denaro pubblico, crea un danno al patrimonio, è tenuto a compensarlo per tutelarne l’integrità. Ma nel momento in cui la sanzione non può superare il 30%, la norma perde sia la sua funzione risarcitoria sia quella preventiva di deterrenza perché questa quota non è più in grado di agire in maniera intimidatoria.

Prima della legge Foti il giudice contabile poteva ridurre l'entità del quantum, cioè quanto il funzionario doveva restituire all'erario, disponendo di un potere discrezionale che gli consentiva di modulare il se e il quanto della responsabilità contabile. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale andava ritagliata caso per caso, cioè in ragione di diversi elementi: dall'elemento psicologico del funzionario a quello oggettivo (come afferma la sentenza 340/2001).

Con l’attuale riforma il giudizio ponderato e singolare viene assorbito da una valutazione legale tipica: il legislatore si fa giudice e sancisce che se il funzionario è in colpa grave paga solo fino al 30%. La valutazione diventa quindi una procedura legale tipica, che spazza via la discrezionalità del giudice e definisce indistintamente per legge quanto il funzionario debba restituire.

Questa quantificazione ex lege chiaramente contrasta con la giurisprudenza costituzionale e perde la sua valutazione singolare: la riduzione ricorre a prescindere dall’entità del danno, dalla tipologia e dalla meritevolezza del funzionario a goderne. Il danno ai conti pubblici da chi viene riparato?

GDM Va chiarito che la legge Foti stabilisce una netta correlazione tra il controllo, di cui abbiamo parlato prima, e la responsabilità contabile, essendo azioni direttamente proporzionali: più si dilata la funzione di controllo e più si svilisce quella di responsabilità, perché estendendo il controllo su atti inediti e legittimando il silenzio assenso tout court l’esito ultimo, in termini di presunzione di legittimità, sarà l’esonero di responsabilità del funzionario. Inoltre, il legislatore non si è fermato qui, perché ha stabilito che nelle ipotesi residuali, cioè lì dove viene riconosciuta la responsabilità contabile, essa si faccia valere solo entro il 30% del danno.

Lo Stato fa dunque uno sconto al funzionario ma con le risorse dei contribuenti: stabilisce che il responsabile paghi solo entro il 30% del danno, mentre il restante 70% verrà compensato dai cittadini, poiché quel mancato introito per lo Stato, tenuto al rispetto del pareggio di bilancio (ex articolo 81 della Costituzione) potrà essere recuperato con il taglio sulla spesa pubblica, dunque risparmiando sui servizi ai cittadini. [caption id="attachment_244121" align="aligncenter" width="979"] La professoressa Giovanna De Minico è Legal chief di due partenariati nazionali di ricerca finanziati dal Pnrr (progetti Restart e Fair). È Visiting professor presso numerose Università internazionali, tra cui la London school of economics, il Max planck institute for innovation and competition di Monaco, e recentemente il Center for neuroscience and society dell’Università della Pennsylvania.[/caption] Quando viene ritenuto responsabile il funzionario che ha mal gestito i conti pubblici e che comunque restituirà solo il 30% del "maltolto"?

GDM Anche qui la legge ha una pretesa, è ambiziosa, vuole tipizzare che cosa sia la colpa dicendo che incorre quando il difetto, cioè l'assenza di diligenza, è dovuta a una manifesta violazione delle norme di diritto; oppure quando il funzionario ritiene che sussista un fatto la cui esistenza è invece incontrastabilmente esclusa. Il governo ha così introdotto una nuova fattispecie di colpa grave, sovrabbondante, perché troppo ricca di elementi costitutivi, il che ha l'effetto di renderne meno probabile l’accadimento, lì dove avrebbe potuto utilizzare in linea col principio costituzionale di uguaglianza il concetto di colpa grave già previsto nel codice dei contratti pubblici.

Nell’intento legislativo di rendere la responsabilità meno frequente e quindi di esonerare il funzionario, si viola un concetto basilare della Costituzione: l’articolo 97 che non si limita ad assegnare all’amministrazione una riserva di attività, ma la inserisce entro un binario, che da un lato ha il limite della buona amministrazione e dall’altro dell’imparzialità. Al contrario, la legge in esame è come se avesse detto a chi maneggia il denaro pubblico: “esercita pure la tua funzione con una certa leggerezza, tanto ne risponderai solo per macroscopiche negligenze o dolo”.

È chiaro che se si esonera il funzionario, anche il soggetto politico godrà del beneficio, è un esonero a catena che ci riporta all'obiettivo principale di questo governo: la titolarità di un potere che non deve incontrare limiti o ostacoli nel suo esercizio. Come si potrebbe, allora, venire incontro al funzionario che non è efficiente per timore di sbagliare?

Per la paura di firmare atti che potrebbero condurlo a un risarcimento personale? GDM Mettere i funzionari in condizione di lavorare senza essere oppressi dalla paura della firma è possibile snellendo il pesante fardello normativo che grava su di loro: ciascuno deve conoscere norme che cambiano continuamente e scritte con un linguaggio oscuro.

Si sarebbe potuto, inoltre, ricorrere alla cultura dell’amministrazione, consentendo ai funzionari di svecchiare la preparazione iniziale con effettivi corsi di aggiornamento. Ridurre le norme semplificandone il linguaggio e promuovere la cultura dei funzionari consente loro di non avere più paura di apporre la firma, sapendo esattamente su quali atti e misure si sta firmando.

Quali sono invece i cambiamenti che la legge Foti apporta all’assetto organizzativo della Corte? GDM Su questo aspetto possiamo descrivere quanto è previsto dalla legge ma non quanto sarà disposto dai decreti attuativi.

La legge 1/2026 infatti funge anche da legge delega, rimandando al governo le modifiche dell’organizzazione. Per ciò che la riforma ha già sancito, la Corte dei conti ha anticipato quanto nelle intenzioni di governo doveva avvenire anche alla magistratura ordinaria, ovvero la separazione delle carriere.

Al contempo sono già stati avviati tavoli di lavoro che dovranno soprattutto interessare il ruolo del procuratore generale. Se la prima disposizione -la separazione delle carriere- rompe l'unità della giurisdizione, la seconda fa una cosa ancora più grave: costruisce la figura del procuratore generale sul modello del superiore gerarchico di tutte le procure, che da regionali diventano territoriali.

Dunque, adesso, tutti i procuratori territoriali hanno un capo, contravvenendo al principio costituzionale per cui tutti i giudici sono uguali: si differenziano per funzioni ma non certamente per gradi. La legge Foti, ancora una volta violando la rigidità costituzionale, finge di dimenticarsi che i magistrati, anche quelli della Corte dei conti, sono garantiti dall'indipendenza interna e pone i procuratori territoriali non sotto il coordinamento, bensì sotto il controllo della procura generale.

Faccio un esempio: se il procuratore generale ritiene che quello territoriale stia agendo male, oppure non segue le direttive che gli ha dato, può avocare a sé l’atto, cioè sottrarglielo e decidere lui. E ancora: molti atti devono avere la firma congiunta, se quest’ultima è necessaria non c'è autonomia del procuratore territoriale.

Infine, se il procuratore generale non si fida può commissariare il sottoposto territoriale. È chiaro che la legge Foti non afferma, come ho detto io, che il procuratore generale diventa l'unico e solo vertice della procura, ma gli assegna poteri che lo rendono tale.

La Costituzione però sancisce all’articolo 100 l’indipendenza della Corte dei conti non solo verso il governo, cioè nei confronti di un potere terzo, ma anche interna e cioè reciproca tra i giudici della Corte stessa. C’è poi un terzo e ultimo punto, che forse nessuno ancora ha notato: quando e se un procuratore generale assume, perché la legge glielo consente, una postura titanica e la esercita nei confronti del giudice contabile nel suo giudizio di responsabilità, allora si perde anche l'indipendenza del giudice dal procuratore, poiché quest’ultimo finirà di fatto per perseguire quanto gli verrà chiesto.

Qual è il rapporto tra la riforma della Corte e i negoziati fra governo e Regioni nell’ambito della maggiore autonomia funzionale e di mezzi? GDM Chiariamo in via preliminare che la legge si chiude con un'autodefinizione: non costerà neppure un euro al già depauperato bilancio dello Stato.

Abbiamo già detto che il 70% del danno erariale verrà presumibilmente compensato dal restringimento del welfare ai cittadini. I lavori negoziali tra governo e Regioni, quelle che rivendicano, ex articolo 116 della Costituzione, una maggiore autonomia funzionale e di mezzi, sono intese preliminari afferenti al disegno di legge delega al governo, A.S. 1623/25, sui Livelli essenziali delle prestazioni (Lep).

Se la Corte costituzionale, dal canto suo, ha scritto chiare pagine su come definire i livelli essenziali delle prestazioni per le Regioni, il governo ha invece previsto il mantenimento dello status quo: una sorta di nobilitazione linguistica del “costo storico”. In altre parole, ogni territorio conserva per l’avvenire quanto ha ricevuto in passato, senza considerare il suo bisogno effettivo e riproponendo le antiche asimmetrie fra Nord e Sud.

Se accostiamo i due piani legislativi, i cittadini meridionali pagheranno l'intero peso del 70% anche per quelli del Nord Italia, rimanendo privi delle prestazioni indispensabili alla loro vita. © riproduzione riservata L'articolo La “riforma” della Corte dei conti e un potere che non vuole incontrare limiti o ostacoli proviene da Altreconomia.